为城市更新提供更多政策激励工具箱——解读《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》

针对城市更新行动实施中遇到的规划适应性、土地使用、不动产登记等方面的障碍和政策堵点，自然资源部联合住房城乡建设部印发了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》），在总结各地城市更新实践经验的基础上回应地方期盼，为城市更新提供了更加丰富的政策激励工具箱。《通知》发布的同时，自然资源部还发布了《支持新产业新业态发展的规划和土地政策创新案例集（第一批）》，精选的19个案例为各地进一步破解城市更新中的发展难题、提升资源配置效率、激发空间活力提供了可复制、可推广的实践经验。——坚持规划引领，将城市更新融入国土空间规划体系，夯实法定规划对城市更新的支撑保障作用。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确详细规划是核发规划许可、进行各项建设等的法定依据，强调相关专项规划要遵循国土空间总体规划，主要内容纳入详细规划。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》也强调要坚持“项目跟着规划走”的原则，城市更新涉及国土空间规划调整的，按程序依法办理。当前，市、县国土空间总体规划已全面完成编制审批，在依据总体规划完善详细规划编制和实施详细规划的过程中，要将城市更新作为重点内容之一，从更新规划单元和更新实施单元两个层级逐级细化安排各项规划管控和引导措施，充分考虑城市更新、城中村改造、低效用地再开发等空间需求，提高规划管控的精准性和合理性，为城市更新行动提供规划支撑保障。——主动开展调查评估和优化调整，增强详细规划对社会经济发展新变化新需求的适应性。国土空间详细规划在继承控制性详细规划的刚性管控基础上，更加注重增强弹性和适应性。在适应城市更新的新需求方面，《通知》提出要结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。强调通过开展主动调查评估，夯实规划编制和实施基础。要积极开展特色资源调查和活化利用，用好国土调查、地籍调查、不动产登记有关的权益信息，立足资源资产视角，加强对城市更新涉及各权利主体和实施主体意愿和诉求的调查分析，评估公共服务设施、交通市政和安全基础设施等承载能力，梳理历史文化保护传承、特色景观风貌塑造等要求。深入细致的调查评估是科学编制规划的基础，也是开展资源资产组合供应整体运营、不动产登记、处理历史遗留问题的基础，更是城市更新项目顺利实施、促进城市空间资源资产保值增值的重要前提。明确可采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划的路径。按照法定程序和《城市存量空间盘活优化规划指南》，可对规划单元详细规划和实施单元详细规划进行动态维护，纳入“一张图”实施监督。不少地方已结合实际，探索制定了具体细化的规定。如《辽宁省国土空间详细规划管理暂行办法》明确，由省级自然资源主管部门制定并动态更新详细规划优化调整情形的正面清单，市、县自然资源主管部门明确并动态更新详细规划技术修正情形的正面清单；《广州市控制性详细规划局部调整和技术修正实施细则（试行）》进一步细化了技术修正、优化调整的具体适用情形和审批程序；《盐城市主城区详细规划技术修正管理办法（试行）》针对主城区城镇开发边界内探索建立了8大类20条正面清单和3条禁止情形。明确各地可结合完善公众参与和监督方式，制定简化详细规划修改程序。在前期调查评估和研究制定详细规划技术修正、优化调整等方案过程中，充分了解各方诉求和征求利害关系人意见，把可能出现的矛盾冲突处理在前面，达成最广泛的共识，从而提高行政审批效率。在批准后要更新纳入“一张图”并公布调整后的规划，及时为实施城市更新行动提供规划依据，也为后续的行政监督、公众监督等提供可追溯可查询的依据。——完善规划实施手段，创新“规划+规则”的管理方式，加大对新产业新业态的政策支持力度。在总结近年来各地详细规划实践探索经验的基础上，《通知》在传统依据“规划”管控的基础上，增加了按照“规则”管理的方式，从而提高灵活适应市场需求的弹性。鼓励各地结合新产业新业态发展，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求。地方结合实际制定正面清单，并经详细规划审批机关批准后，对于符合正面清单的在管理上视为符合详细规划，免去了调整详细规划的程序，有助于缩短项目周期，支持更加灵活的产业发展。例如，上海制定《关于促进城市功能融合发展创新规划土地弹性管理的实施意见（试行）》，设置了产业、公共设施、居住、绿化等融合管理要求，明确了允许混合设置的功能和相关引导要求。北京制定《建设用地功能混合使用指导意见》，从街区功能混合、地块性质兼容和建筑用途转换三个方面作出引导，制定了建筑用地主导功能管控清单，针对居住、公共管理和公共服务、商业服务业、工矿和仓储用地分别制定了详细的正负面兼容清单，明确了存量建筑用途转换正面清单，有力支持和规范了建设用地功能混合使用。成都出台《国有建设用地混合利用的指导意见》，针对不同主导用途，明确了鼓励混合和禁止混合正负面清单，以及后续供应方式、供应价格、产业准入、不动产登记等环节要求；在该政策支持下实施的天府奥体文旅中心构建了“体育+”特色消费场景，入选了支持新产业新业态发展的创新案例。对于符合特定条件的微更新项目，制定规划许可豁免清单，可免于规划许可。在保证公共安全和公共利益、不改变建筑主体结构等底线前提下，对于增加停车和充电设施、加装电梯、无障碍设施、小区绿化场地、健身步道等提高公共服务功能的微更新项目，可免于规划许可，从而支持更新改造中的民生设施能够加快建设。上海、重庆、南京、广州、沈阳、长沙等城市已制定了建设工程规划许可豁免项目清单。符合条件的项目可享受以5年为原则、不改变用地主体和规划条件、期限更为实事求是的过渡期政策。过渡期满办理土地有偿使用手续的，《通知》在原有协议出让方式基础上新增了租赁方式，进一步降低企业的财务成本，更好适应轻资产运营的需要，支持实体经济发展。明确了临时建设用地和临时建（构）筑物可制定相应规则，进行短期利用。例如，杭州出台《关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》，明确在不占用规划公共管理与公共服务用地前提下，政府已完成征收补偿的批而未供、储而未供土地，可开展土地短期开发利用试点。在该政策支持下，杭州以冠山数智产业园为试点，探索了在详细规划中叠加短期利用子图层明确有关管控要求的“规划双图层”管理模式，以及“政府收储—平台改造—租赁供地”的模式，促进提高供地效率，实现存量空间保值增值。——创新不动产登记服务，增强城市更新相关主体的权益保障，稳定各方预期。不动产权利是城市更新中各方主体关注的重点，针对更新项目实施过程中的调查确权、权利保留、权利分配等瓶颈难题，《通知》创新提出三方面政策举措，为各类主体参与城市更新提供了稳定预期。在城市更新实施前，可按照产权调整协议约定等，采取预编不动产单元、办理预告登记的方式，这一举措给原所有权、抵押权等权利主体吃了“定心丸”；对老旧住房自主更新项目，可采取直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务，简化了流程，增强了原住户的更新改造信心；对土地带建筑一并收储供应的，明确了可探索简化申请材料提供登记服务的政策。从落实《通知》的角度，还有两个值得注意的方面：一方面是《通知》在国家层面明确了进一步支持城市更新行动的规划和土地政策措施，重点是提供了政策导向，各地还需要因地制宜制定具体的政策规定，尤其是市、县层面要结合本地特点和需要进一步优化、细化有关措施，并及时总结经验，增强解决问题和矛盾的针对性和有效性。另一方面是在支持城市更新中要注意严守安全底线，防范廉政风险和法律风险，在确保安全的前提下提升城市空间品质、促进资产保值增值，在符合法律的前提下创新机制政策、解决实际问题。习近平总书记指出，“过去城市增量扩张时期形成的政策制度，很多已不适应形势发展需要，要以改革的思路调整优化”。《通知》从尊重城市发展规律、顺应时代发展需要出发，作出了积极的政策创新，在守好底线基础上，充分发挥规划和土地政策融合优势，从调查评估、规划编制、土地和空间使用、资源资产供应、不动产登记等全周期各环节创新完善支持城市更新行动的政策措施，激发城市发展新动能新优势，为建设现代化人民城市提供了有力保障。